最近看到一張英國前首相布萊爾蒼老的照片，讓人不勝唏噓。布萊爾曾是政治金童，一九九七年帶領工黨在丟掉政權十八年後，重返執政。執政前幾年，布萊爾深受歡迎，大力推動改革。連贏三次選舉。因捲入伊拉克戰爭，漸失民心，黨內離心離德，當政十年後黯然去職。二個月前英國公投決定脫歐，布萊爾於紐約時報撰文，大力抨擊此舉，認為是民粹運動操縱政黨，控制英國走向的結果。他對工黨領導階層未給選民清楚訊息，致脫歐勝出，頗有不滿，認為留在歐盟符合英國利益。
近年英國經歷二次驚心動魄的公民投票，前年九月蘇格蘭獨立公投與這次脫歐公投，讓英國從內到外，面臨分裂危機。而促成這項危機的深層原因，亦與布萊爾當年推動地方分權，以公投激發人民政治參與有關。
英國憲政體制屬議會主權，英人描寫其國會握有權力，除不能將男變女，無所不能。英國也是單一制、中央集權的國家，以往除北愛爾蘭設議會，英格蘭、蘇格蘭與威爾斯沒有自己議會。
九七年布萊爾上台後，積極推動權力下放，率先賦予蘇格蘭、威爾斯自治權，許其建立自己議會。當時國會有異議，認為蘇格蘭建立議會，易強化其主體性，有利走向獨立。惟布萊爾看法不同，認為當蘇格蘭享有更多自主權後，獨立聲浪將趨減弱。不過，布萊爾也做了制度防範，蘇格蘭議會的選舉制度，沒有採取「單一選區相對多數制」，而採「附帶席位制」，使單一政黨席次過半，相對困難。縱使如此，主張獨立的蘇格蘭國民黨仍於二○一一年大選贏得過半席次，隨即宣布將舉行獨立公投，布萊爾的估計顯然有誤。
英國公投並非從布萊爾執政開始，之前英國政府就曾舉行過四次公投，最早可溯自一九七三年北愛蘭公投。與以往不同的，布萊爾執政十年間，公投頻率大幅增加，從北愛和平協議到地方分權，公投先後舉行五次。其中藉區域公投推動地方分權，對英國憲政體制衝擊最大。
公投風氣展開後，即使保守黨於二○一○年重返執政，亦只有順勢而為，舉凡重大憲政議題，往往由公投決定。過去六年，卡麥倫首相又舉行四次公投。
布萊爾執政時，重視草根民主，期許人民不要對政治冷漠，對公眾事務更為關心，逐步將公投元素融入憲政運作。表面上，英國仍是議會主權，公投多由國會立法授權，國會若想推翻公投結果，非不可能，惟政治上則不可行。當民意藉由公投彰顯後，國會不可能冒大不諱，向新民意挑戰。這是為何執政的保守黨反對脫歐，當人民支持脫歐時，卡麥隆首相只有下台，新的保守黨首相將執行脫歐的政策。所以，過去我們認識的英國議會至上原則，在不斷實施公投後，其實已出現改變。代表人民主權的公投，壓過了議會主權。
布萊爾當年推動地方分權與公投，或許未想到有一天會與民粹運動聯在一起。布萊爾也沒有想到英國主要政黨保守黨、工黨在關鍵的分合議題，竟一再陷入可能與民意背離的窘境。
布萊爾早已失去往日政治的光彩，但毫無疑問，他任內將英國憲政推向未知、無法迴轉的軌道，未來如何結局，恐非他能預期。（作者為台灣大學政治學系教授）
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